Правовий статус державного службовця
Будь-яка особа, в тому числі й державний службо-вець, має певне правове становище (сукупність закон-них свобод, прав, обов'язків тощо), яке й називається правовим статусом особи.
Правовий статус державного службовця — це система правових норм, які регулюють права і обов'яз-ки, особливості та обмеження, заохочення і відповідальність, пов'язані з перебуванням на державній службі та виконанням професійних обов'язків.
Правовий статус державних службовців в Україні визначається та регулюється чинною Конституцією України, Законом України "Про державну службу" та іншими нормативно-правовими актами, частина з яких наведена в Переліку джерел.
Правовий статус державного службовця окреслю-ють такі основні складові (ст. 9—16, 22—27, 30—38 За¬кону України "Про державну службу"):
• правове визначення державної служби, державних службовців та посадових осіб;
• обов'язки державних службовців;
• права і свободи осіб, що перебувають на державній службі;
• обмеження, пов'язані з прийняттям на державну службу;
• обмеження, пов'язані з проходженням державної служби;
• необхідність декларування доходів для державних службовців;
• особливості юридичної відповідальності державних службовців;
• особливості прийняття, проходження і припинення державної служби;
• правові норми економічного забезпечення державної служби;
• правові гарантії соціального захисту державних службовців тощо.
Деякі фахівці пропонують зараховувати до складових правового статусу державного службовця ще й професійну компетентність, але поки що ця пропозиція не закріплена в чинних НПА.
Нижче деталізовано вже перелічені складові правового статусу державного службовця.
Наведемо декілька визначень, вже розглянутих нами поодинці, як сукупність, що розкриває сутність правового статусу державного службовця:
Державна служба — це сукупність державних ор-ганізаційно-правових та соціально-економічних інститутів, призначених для реалізації державних завдань та функцій шляхом професійного виконання державними службовцями своїх посадових обов'язків і реалізації повноважень в інтересах громадянського суспільства.
Державний службовець — це посадова особа, яка призначається на постійній основі (як правило), отримує певні повноваження, деякі державні гарантії (правові, економічні, соціальні) і добровільно бере на себе зобов'язання дотримуватись певних обмежень, пов'яза-них із виконанням державних обов'язків.
Посадові особи — це керівники, заступники керів-ників державних органів чи їх апарату, інші службовці, на яких законами або підзаконними НПА покладено здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій.
Основні обов'язки державних службовців за чинним законодавством згідно зі ст. 10 Закону України "Про державну службу" такі:
• додержання чинної Конституції України та інших НПА;
• забезпечення ефективної роботи державних органів;
• недопущення порушень прав і свобод громадян;
• точне і своєчасне виконання службових обов' язків, рішень державних органів і посадових осіб, розпоряджень і вказівок своїх керівників;
• забезпечення державної таємниці та приватної інформації про громадян;
• постійне вдосконалення організації своєї роботи і підвищення власної кваліфікації.
Права і свободи осіб, що перебувають на державній службі, за чинним законодавством складаються із загальнолюдських та посадових.
Загальнолюдські права і свободи, тобто права і сво-боди, які Конституцією України гарантуються всім громадянам України (ст. 21—64), за винятком професійних обмежень, пов'язаних з проходженням дер-жавної служби (наведені нижче):
• природні, або особисті (право на життя, свободу і особисту недоторканність, повагу до гідності, свободу пересування, недоторканність житла, таємницю листування, свободу слова, свободу світогляду, на судовий захист своїх особистих прав тощо);
• громадянські, або політичні (право на об'єднання в профспілки, на участь в управлінні державою, на мирні збори та демонстрації, на звернення, на судовий за¬хист своїх громадянських прав тощо);
• соціально-економічні (право на власність і результати своєї інтелектуальної діяльності, на працю, відпочинок, соціальний захист, житло, достатній життєвий рівень, охорону здоров'я, здорове довкілля, освіту, на свободу творчості, судовий захист своїх соціально-економічних прав тощо).
Посадові права — це права, надані для виконання службових обов'язків (ст. 11 Закону України "Про дер-жавну службу"):
• право брати участь у розгляді питань та прийнятті рішень у межах своєї компетенції;
• право отримувати від державних органів, підприємств, установ необхідну інформацію в межах своєї компетенції;
• право на повагу до себе;
• право на чітке визначення службових повноважень;
• право на відповідну оплату праці;
• право на просування по службі;
• право ознайомлюватись із матеріалами, які стосуються проходження особою державної служби;
• право вимагати службового розслідування щодо себе;
• право на здорові, безпечні умови праці;
• право на соціальний і правовий захист своїх інтересів;
• право на захист своїх прав в державних органах, зокрема в судах.
Обов'язки та посадові права державних службовців залежно від конкретної посади та місця роботи (певного державного органу) деталізуються в положенні про цей орган влади, положенні про структурний підрозділ, в якому працює державний службовець, та посадовій інструкції на ту чи іншу посаду (заступника завідувача загального відділу, головного спеціаліста юридичного відділу, провідного спеціаліста відділу економіки, спеціаліста відділу освіти тощо).
Обмеження, пов'язані з прийняттям на державну службу, передбачені в ст. 12 Закону України "Про державну службу", полягають у тому, що не можуть бути обраними або призначеними на посаду особи, які:
• визнані недієздатними;
• мають судимість, несумісну з посадою;
• будуть безпосередньо підпорядковані або підлеглі близьким родичам;
• підпадають під інші обмеження, прямо передбачені законами України.
Обмеження, пов'язані з проходженням державної служби, передбачені у ст. 16 Закону України "Про державну службу":
• державні службовці не мають права вчиняти дії, передбачені ст. 1 та 5 Закону України "Про боротьбу з корупцією", тобто отримувати подарунки, послуги, кредити, позички, пільги, знижки в ціні (замасковані хабарі) тощо;
• сприяти фізичним та юридичним особам в отриманні пільг; займатися прямо чи опосередковано підприємницькою діяльністю;
• працювати за сумісництвом (крім наукової, викладацької, медичної, творчої діяльності);
• брати участь у страйках та інших діях, що перешкоджають нормальному функціонуванню державних органів.
Також є інші обмеження, встановлені законодавством України.
Декларування доходів державних службовців визначено у ст. 13 Закону України "Про державну службу" так:
Державні службовці (особи, які претендують на зайняття посад держслужбовців) подають декларації про доходи, майно, фінансові зобов'язання свої та всіх членів сім'ї. Декларації подаються і зберігаються за місцем служби (майбутньої служби) щорічно до 15 квітня наступного за звітним роком (одночасно з іншими документами на конкурс). Неподання декларації чи подання неправдивої є підставою для припинення державної служби та судової відповідальності (накладення адміністративного стягнення).
Особливості юридичної відповідальності державних службовців визначені чинним українським законодавством і будуть деталізовані в наступному підрозділі.
Особливості прийняття на державну службу, її проходження і припинення, врегульовані у ст. 15—19, 22—23, 30—31 Закону України "Про державну служ¬бу" буде детально розглянуто в наступному розділі.
Правові гарантії економічного забезпечення та соціального захисту також врегульовані ст. 32—37,37-1 Закону України "Про державну службу" і будуть розглянуті в наступних розділах.
Слід зазначити, що правовий статус конкретного державного службовця виникає в момент заміщення конкретної посади, змінюється при переміщенні з по-сади на посаду і припиняється з припиненням державної служби.
Вже згадуваний проект Закону "Про державну службу", розроблений Головдержслужбою, визначає правовий статус державного службовця сукупністю складових (схожими до визначених чинним законодавством і наведених вище) з деякими відмінностями, що позначені нами курсивом:
• обов'язки державних службовців (дотримання законодавства і принципів державної служби; викори-стання державної мови; забезпечення досягнення цілей, ефективне виконання завдань та реалізація функцій органів державної влади; виконання службових обов'язків; виконання наказів та розпоряджень керів-ників; дотримання посадових інструкцій, порядків та регламентів; постійне навчання, підвищення кваліфікації та удосконалення службової діяльності);
• права державних службовців (на заробітну плату залежно від займаної посади, рангу державного службовця та результатів службової діяльності; професійне навчання; просування по службі; пенсійне забезпечення; проведення службового розслідування; оскарження рішень про звільнення, накладення дисциплінарного стягнення; отримання необхідної інформації; повагу до своєї особистості, гідності, справедливе і шанобливе
ставлення з боку керівників, співробітників і громадян; безперешкодне ознайомлення з документами, що стосуються проходження ними державної служби; здорові, безпечні та належні для високопродуктивної діяльності умови служби; участь у діяльності об'єднань громадян, крім політичних партій та блоків);
• виконання державним службовцем лише законного наказу (розпорядження);
• відсторонення від здійснення службових повнова-жень (за невиконання або неналежне виконання службових обов'язків за посадою без поважних причин), яке передбачене і чинним законодавством (ст. 22 Закону України "Про державну службу"), але зараховане не як елемент правового статусу, а як елемент проходження державної служби;
• політична нейтральність державних службовців та обмеження їх членства в політичних партіях (припинення членства в партії на час проходження державної служби);
• інші обмеження, пов'язані з проходженням державної служби (заборона займатися підприємницькою діяльністю чи працювати за сумісництвом, обмеження права займатися викладацькою, лікувальною чи концертною діяльністю);
• декларування доходів державними службовцями;
• граничний вік перебування на посадах державної служби, крім політичних посад та посад категорії "А" (для чоловіків — 60 років, для жінок — 55 років);
• порядок реалізації прав державного службовця.
Наступний підрозділ присвячений деталізації особливостей юридичної відповідальності державних службовців.
Юридична відповідальність державних службовців
Юридична відповідальність будь-яких осіб за право-порушення, встановлена в Україні чинним законодав-ством у таких видах: конституційна, адміністративна, бюджетна, дисциплінарна, кримінальна, цивільна. Мають нести юридичну відповідальність за свої проти-правні дії чи бездіяльність і державні службовці.
Юридична відповідальність — це закріплений у законодавстві та забезпечуваний державою обов'язок правопорушника — державного службовця зазнати при-мусового позбавлення певних цінностей. Розрізняють такі види юридичної відповідальності державних службовців залежно від рівня суспільної небезпеки порушення: дисциплінарну, адміністративну, цивільну, кримінальну (ст. 14, 38 Закону України "Про державну службу").
Дисциплінарна відповідальність державних службовців — це один із видів юридичної відповідальності, яка застосовується до порушників трудової дисципліни. У межах нашого курсу будемо розрізняти такі різ-новиди дисциплінарної відповідальності державних службовців:
• загальнотрудова дисциплінарна відповідальність, передбачена Кодексом законів про працю України (ст. 147—152) за порушення трудової дисципліни для будь-яких найманих працівників у вигляді таких стягнень, як догана чи звільнення;
• спеціальна дисциплінарна відповідальність, передбачена Законом України "Про державну службу" (ст. 14) лише для державних службовців. Підстави спеціальної відповідальності та види стягнень наведено нижче.
Дисциплінарні стягнення накладаються на держав-них службовців:
• за невиконання чи неналежне виконання службо-вих обов'язків;
• за перевищення повноважень;
• за порушення обмежень, пов'язаних із прохо-дженням державної служби;
• за вчинок, який порочить цього державного службовця або дискредитує державний орган, в якому він працює.
Види додаткових дисциплінарних стягнень для дер-жавних службовців:
• попередження про неповну службову відповідність;
• затримка до одного року в присвоєнні чергового рангу або у призначенні на вищу посаду.
Адміністративна відповідальність державних службовців — це один із видів юридичної відповідаль-ності посадових осіб за адміністративні правопорушення, що виникає у випадках неправомірних дій та реалізується у формі адміністративних стягнень (поперед-ження, штраф, конфіскація, виправні роботи, адміні-стративний арешт, звільнення з посади чи інше усунення від виконання функцій дерятви; скасування чи ви-знання нечинним рішення відповідача — суб'єкта владних повноважень, зобов'язання відповідача — суб'єкта владних повноважень вчинити певні дії чи утриматися від вчинення певних дій, стягнення з відпові¬дача — суб'єкта владних повноважень коштів на компенсацію шкоди, завданої його діями чи бездіяльністю тощо), передбачених Кодексом України про адміністративні правопорушення (ст. 14, 24), Кодексом адміністративного судочинства України (ст. 105) і Зако-ном України "Про боротьбу з корупцією" (ст. 7—12).
Неправомірні дії для посадових осіб можуть полягати: в невиконанні чи неналежному виконанні службових обов'язків; перевищенні службових повноважень; зловживанні службовими повноваженнями.
Цивільна відповідальність (цивільно-правова відповідальність) державних службовців — це один із видів юридичної відповідальності, що полягає в майновій відповідальності посадових осіб, яка виникає у випадках неправомірних дій, невиконання договірних зобов'язань, заподіяння особистої чи майнової шкоди та встановлюється Цивільним кодексом України. Майнова відповідальність державних органів чи їх посадових осіб реалізується в порядку, встановленому Кодексом адміністративного судочинства України, за рішенням адміністративного суду у формі: відновлення становища, яке передувало правопорушенню; відшкодування збитків; компенсації моральної шкоди; припинення чи зміни протиправних правовідносин тощо (ст. 171— 183).
Кримінальна відповідальність державних службовців — це один із видів юридичної відповідальності, що застосовується від імені держави за вироком суду до службової особи, визнаної винною у вчиненні злочину, пов'язаного зі службовою діяльністю, і полягає в передбачених Кримінальним кодексом України обмеженнях прав і свобод засудженого (ст. 50).
Кримінальна відповідальність державних службовців настає у випадках: порушення основ національної безпеки України; порушення виборчих, трудових та інших прав і свобод людини та громадянина; порушення законодавства про бюджетну систему України; видання нормативно-правових або розпорядчих актів, які змінюють доходи і видатки бюджету всупереч встановленому законом порядку; зловживання владою чи службовим становищем; перевищення влади чи службових повноважень; службового підроблення; службової не-дбалості; одержання хабара; давання хабара; провокації хабара(ст. 109—110,157—163,168—173,175—177, 183—184, 210—211, 364—370).
Кримінальна відповідальність реалізується у формі покарань, які застосовуються лише судом та мають такі види: штраф; позбавлення військового, спеціального звання, рангу, чину або кваліфікаційного класу; позбав-лення права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю; громадські роботи; виправні роботи; службові обмеження для військовослужбовців; конфіскація майна; арешт; обмеження волі; тримання в дисциплінарному батальйоні військовослужбовців; позбавлення волі на певний строк; довічне позбавлення волі (ст. 50—64).
Нагадаємо, що Кримінальний кодекс України визнає службовими особами осіб, посади яких віднесені до третьої, четвертої, п'ятої та шостої категорій, а також суддів, прокурорів і слідчих, керівників, заступників керівників органів державної влади та управління, органів місцевого самоврядування, їх структурних підрозділів та одиниць (ст. 364).
Службовими особами, які займають особливо відпо-відальне становище, Кримінальний кодекс України визнає осіб, зазначених у частині першій ст. 9 Закону України "Про державну службу" (Президент України, Голова Верховної Ради України та його заступники, народні депутати України, Прем'єр-міністр України, члени Кабінету Міністрів України, Голова та члени Конституційного Суду України, Голова та судді Верховного Суду України, Голови та судді вищих спеціалізованих судів України, Генеральний прокурор України та його заступники), та особи, посади яких згідно зі ст. 25 того ж Закону віднесені до першої та другої категорій державних службовців (ст. 368).
Юридична відповідальність реалізується із метою відновлення порушеного правопорядку в суспільстві.
Для перевірки належного (неналежного) та правомірного (неправомірного) виконання посадових обов'язків державним службовцем і його притягнення до юридичної відповідальності, проводиться службове розслідування, порядок якого буде деталізовано в наступному підрозділі.
